Komitet Inicjatywy Ustawodawczej
"Dość zakazów strajku
- przywróćmy wolność strajkowania"

1. Cele ustawy

Celem projektowanej ustawy jest odejście od modelu reglamentowanego prawa do strajku, którego zasadniczy kształt został ukształtowany ustawą z 8 października 1982 r. o związkach zawodowych i w podstawowych założeniach przejęty przez ustawodawstwo z 1991 r. W obecnym modelu strajk stanowi końcowy etap procedury sporu zbiorowego i jest uzależniony m.in. od przeprowadzenia rokowań i mediacji, referendum strajkowego oraz uprzedniego zawiadomienia pracodawcy. W praktyce prowadzi to do daleko idącego ograniczenia realnej możliwości korzystania z wolności strajkowej.

Projekt zmienia ten model, przywracając strajkowi charakter formy wykonywania wolności związkowej. Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych ma służyć przede wszystkim prowadzeniu rokowań, mediacji i arbitrażu społecznego, natomiast regulacja strajku i innych akcji protestacyjnych zostaje przeniesiona do ustawy o związkach zawodowych. Nie oznacza to zniesienia granic strajku. Granice te mają jednak wynikać przede wszystkim z konieczności ochrony konkretnych dóbr prawnych, w szczególności życia i zdrowia, bezpieczeństwa państwa, praw pacjentów oraz porządku prawnego, a nie z obowiązku przejścia przez wieloetapową procedurę formalną.

Drugim celem projektu jest wzmocnienie realnej siły negocjacyjnej strony pracowniczej. Skuteczne rokowania zbiorowe wymagają rzeczywistego środka nacisku. Urealnienie możliwości strajku powinno sprzyjać poważniejszemu traktowaniu negocjacji dotyczących wynagrodzeń, organizacji pracy i innych warunków zatrudnienia, a w konsekwencji zwiększać znaczenie układów zbiorowych pracy i innych porozumień zbiorowych.

Projekt wzmacnia również ochronę osób uczestniczących w sporach zbiorowych i akcjach protestacyjnych przed działaniami odwetowymi oraz wprowadza skuteczniejsze instrumenty sądowej i publicznoprawnej ochrony wolności związkowej.

2. Rys historyczny i uzasadnienie zmiany modelu

W okresie II Rzeczypospolitej strajk nie był ujmowany jako finalny etap sformalizowanej procedury rozwiązywania zatargu zbiorowego. Procedury rozjemcze służyły rozwiązywaniu istniejących konfliktów, natomiast strajk pozostawał odrębną formą zbiorowego działania. Nie istniał ogólny model, w którym możliwość przerwania pracy zależałaby od uprzedniego spełnienia ustawowo określonej sekwencji warunków.

Zasadnicza zmiana nastąpiła w okresie stanu wojennego wraz z ustawą z 1982 r., która przekształciła wolność strajkowania w reglamentowane prawo do strajku. Wprowadzono obowiązek przejścia kolejnych etapów postępowania, a następnie referendum i uprzedniego zawiadomienia o strajku. Ustawa z 1991 r. zastąpiła część tych rozwiązań, lecz zachowała podstawową konstrukcję: strajk pozostał końcowym etapem sporu zbiorowego.

Projekt wskazuje, że obecny model ogranicza możliwość prowadzenia zarówno strajków zakładowych, jak i szerszych akcji zbiorowych. Szczególne znaczenie mają: uzależnienie strajku od uprzedniego prowadzenia sporu zbiorowego, ograniczenie jego przedmiotu, zakładowy charakter procedury, wysokie wymagania dotyczące referendum, obowiązek uprzedniego zawiadomienia oraz wąskie uregulowanie strajku solidarnościowego. Elementy te wzajemnie się wzmacniają, powodując, że strajk jest formalnie dopuszczalny, lecz w praktyce może być trudny do przeprowadzenia.

Projekt przywraca zatem rozdzielenie dwóch funkcji: procedury koncyliacyjnej, której celem jest rozwiązanie konfliktu, oraz strajku, którego funkcją jest wywieranie zbiorowego nacisku.

3. Polska regulacja na tle innych państw Unii Europejskiej

Porównanie z innymi państwami europejskimi wskazuje, że obecny stopień proceduralnej reglamentacji strajku w Polsce nie wynika z konieczności ochrony innych dóbr prawnych.

We Francji prawo do strajku jest konstytucyjnie chronione, a poza sektorem publicznym jego wykonywanie podlega stosunkowo niewielkiej reglamentacji. W Niemczech prawo do strajku wywodzi się z wolności zrzeszania się i autonomii koalicyjnej. W obu systemach strajk jest przede wszystkim środkiem zbiorowego nacisku pracowników i ich organizacji, a nie końcowym etapem wielostopniowej procedury.

Także ochrona pracowników przed odwetem z powodu udziału w strajku jest rozwiązaniem występującym w europejskich porządkach prawnych. Projektowana regulacja mieści się zatem w europejskim standardzie ochrony wolności związkowej, jednocześnie pozostawiając ustawowe ograniczenia wynikające z potrzeby ochrony innych dóbr prawnych.

4. Prawo do strajku jako element wolności związkowej

Istotnym argumentem na rzecz projektowanego modelu jest opinia doradcza Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 21 maja 2026 r. dotycząca prawa do strajku na gruncie Konwencji nr 87 MOP. Trybunał uznał, że prawo do strajku pracowników i ich organizacji jest chronione w ramach wolności związkowej wynikającej z Konwencji nr 87.

Nie oznacza to braku możliwości ustanawiania ograniczeń. Konwencja pozostawia państwom określenie granic wykonywania praw związkowych, w szczególności w odniesieniu do sił zbrojnych i policji. Ograniczenia powinny jednak odnosić się do rzeczywistych dóbr prawnych i pozostawać w związku z ochroną tych dóbr.

Projekt odpowiada temu rozumieniu. Strajk traktowany jest jako forma działalności związku zawodowego służąca obronie interesów pracowników, a nie jako uprawnienie wymagające uprzedniej autoryzacji poprzez procedurę sporu zbiorowego. Jednocześnie projekt zachowuje ograniczenia dotyczące m.in. ochrony życia i zdrowia, bezpieczeństwa państwa oraz szczególnego statusu określonych grup osób.

5. Zmiany w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych

Projekt uchyla rozdział 4 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, obejmujący regulację strajku, oraz usuwa przepisy uzależniające możliwość strajku od wcześniejszego przeprowadzenia procedury sporu zbiorowego. Spór zbiorowy pozostaje procedurą rokowań, mediacji i ewentualnego arbitrażu społecznego.

Projekt odchodzi również od konstrukcji „strajku niezgodnego z ustawą” wynikającej z naruszenia wymogów proceduralnych. Uchylona zostaje szczególna odpowiedzialność karna i cywilna za samo zorganizowanie strajku wbrew przepisom ustawy, natomiast odpowiedzialność nadal będzie możliwa za konkretne bezprawne działania lub naruszenie chronionych dóbr.

Projekt usuwa także obowiązek przeprowadzania innych niż strajk akcji protestacyjnych dopiero po wyczerpaniu określonych etapów rokowań. Takie działania stanowią element działalności związkowej i nie powinny być uzależnione od formalnego wszczęcia sporu zbiorowego.

Jednocześnie projekt wzmacnia ochronę strony pracowniczej w toku sporu. Podmiot reprezentujący interesy pracownicze otrzymuje roszczenie o nakazanie zaprzestania działań uniemożliwiających lub utrudniających prowadzenie sporu, naprawienie szkody oraz zadośćuczynienie. Sprawy te należą do sądów pracy.

Projekt przewiduje również uprawnienie inspektora pracy do prowadzenia dochodzeń i występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa przeciwko prawom zbiorowym. Ma to zwiększyć skuteczność ochrony publicznoprawnej.

6. Zmiany w ustawie o związkach zawodowych

Do ustawy o związkach zawodowych przeniesiona zostaje zasadnicza regulacja strajku i innych niż strajk akcji protestacyjnych. Projektowany art. 21¹ ustanawia podstawowe zasady ich organizowania.

Strajk polega na zbiorowym powstrzymywaniu się osób wykonujących pracę zarobkową od wykonywania pracy, a udział w nim jest dobrowolny. Nie jest wymagane uprzednie referendum ani przejście przez formalną procedurę sporu zbiorowego. Strajk musi być jednak organizowany przez związek zawodowy, zgodnie z art. 59 ust. 3 Konstytucji RP.

Prawo do organizowania strajku przysługuje związkom zawodowym jako takim, a nie wyłącznie zakładowym lub międzyzakładowym organizacjom związkowym. Oderwanie strajku od procedury sporu zbiorowego oznacza zarazem odejście od jego dotychczasowego podporządkowania relacji z konkretnym pracodawcą. Projekt umożliwia w ten sposób organizowanie strajków ponadzakładowych oraz rzeczywistych strajków solidarnościowych, podejmowanych w celu wsparcia pracowników pozostających w konflikcie w innym zakładzie pracy.

Cele strajku nie muszą również mieścić się w przedmiocie sporu zbiorowego określonym w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Powinny pozostawać związane z ustawowymi zadaniami związków zawodowych, polegającymi na reprezentowaniu i obronie praw oraz interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy. Strajk może zatem dotyczyć nie tylko żądań kierowanych do konkretnego pracodawcy, lecz także spraw odnoszących się do całych branż, polityki społecznej, prawa pracy, zabezpieczenia społecznego, usług publicznych oraz decyzji władz publicznych wpływających na sytuację ludzi pracy.

Projekt rezygnuje przy tym z referendum strajkowego oraz obowiązku uprzedniego zawiadomienia pracodawcy o terminie rozpoczęcia strajku. Rozwiązania te, wraz z uniezależnieniem strajku od wcześniejszego przeprowadzenia rokowań i mediacji, mają usunąć formalne bariery utrudniające organizowanie szerszych i solidarnościowych akcji strajkowych. Nie oznacza to dowolności w organizowaniu strajku, ten wciąż pozostaje formą działalności związku zawodowego, a jego granice wyznaczają materialne ograniczenia przewidziane w ustawie.

Niedopuszczalne jest zatem zaprzestanie pracy na stanowiskach, urządzeniach i instalacjach, na których zaniechanie pracy zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu państwa. Udział w strajku nie zwalnia ponadto z obowiązku przestrzegania przepisów BHP, przeciwpożarowych oraz obowiązku poszanowania mienia.

Wprowadzona zostaje także wyraźna ochrona przed działaniami odwetowymi wobec osób uczestniczących w strajku lub innej akcji protestacyjnej. Ciężar wykazania, że działanie pracodawcy nie ma charakteru odwetowego, spoczywa na pracodawcy. Osobie dotkniętej odwetem przysługuje odszkodowanie albo zadośćuczynienie. Odszkodowanie to przysługuje w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej.

Projektowany art. 21² tworzy podstawę zawierania porozumień zbiorowych kończących strajk lub inną akcję protestacyjną i przesądza, że porozumienia te stanowią źródło prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy. Porozumienie kończące strajk lub inną akcję protestacyjną może być zawarte nie tylko z pracodawcą, lecz także z innym podmiotem finansującym zakład pracy, w szczególności gdy od niego zależy możliwość wykonania uzgodnionych świadczeń. Takim podmiotem może być przykładowo gmina finansująca działalność zakładu albo spółka dominująca (spółka matka), która faktycznie decyduje o środkach pozostających w dyspozycji pracodawcy. Art. 21³ przenosi natomiast regulację funduszy strajkowych do ustawy o związkach zawodowych.

Istotnym elementem projektu jest także wzmocnienie ochrony działalności związkowej. Projektowany art. 35¹ przyznaje związkowi zawodowemu własne roszczenia o zaprzestanie bezprawnego utrudniania działalności związkowej, naprawienie szkody i zadośćuczynienie. Ochrona ta ma charakter zarówno restytucyjny, jak i prewencyjny.

7. Pozostałe zmiany

Zmiana ustawy o związkach zawodowych rolników indywidualnych ma charakter porządkujący. Prawo rolników do akcji protestacyjnej zostaje przeniesione do właściwej ustawy, bez zmiany jego materialnej treści.

Zmiany w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych są konsekwencją przeniesienia ochrony strajku do ustawy o związkach zawodowych. Dotychczasowe rozproszone zakazy zastępowania pracowników strajkujących pracownikami tymczasowymi zostają zastąpione jednolitą regulacją karną w ustawie o związkach zawodowych. Ochrona obejmuje również zastępowanie pracy osób strajkujących pracą osób pozbawionych wolności.

Zmiany w ustawach szczególnych dotyczą przede wszystkim usunięcia zakazów strajku szerszych niż ograniczenia wynikające z projektowanego art. 21¹ ust. 6 ustawy o związkach zawodowych. Zachowane zostają natomiast ograniczenia dotyczące kategorii osób, dla których przepisy ustawy o układach zbiorowych pracy i porozumieniach zbiorowych nie przewidują możliwości zawarcia układu zbiorowego pracy.

Projektowana zmiana Kodeksu postępowania cywilnego wprowadza szczególny, szybki mechanizm zabezpieczenia roszczeń dotyczących ochrony wolności związkowej i prowadzenia sporu zbiorowego. Sąd powinien rozpoznać wniosek nie później niż w ciągu 7 dni, a zabezpieczenie może obejmować nakaz określonego działania lub zaniechania, również pod rygorem zapłaty określonej sumy za każdy dzień zwłoki lub przypadek naruszenia. Wystarcza jedynie uprawdopodobnienie roszczenia, a sąd może odmówić zabezpieczenia tylko wtedy, gdy roszczenie jest oczywiście bezzasadne. Rozwiązanie ma zapewnić realną ochronę w sytuacjach, w których późniejsze orzeczenie mogłoby być spóźnione.

Zmiana ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ma na celu zachowanie ochrony życia i zdrowia pacjentów bez utożsamiania samego zorganizowania strajku z naruszeniem ich praw. Odpowiedzialność będzie związana z konkretnymi bezprawnymi działaniami lub zaniechaniami, w szczególności z naruszeniem obowiązku zapewnienia świadczeń niezbędnych dla ochrony życia lub zdrowia pacjentów.

8. Przepisy przejściowe i vacatio legis

Projekt przewiduje stosowanie nowych przepisów również do sporów zbiorowych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli nie zostały one do tego dnia zakończone. Ma to zapewnić jednolite stosowanie nowego modelu i uniknąć zróżnicowania sytuacji pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji. Czynności dokonane przed wejściem w życie ustawy zachowują znaczenie w zakresie, w jakim mogą być wykorzystane w dalszym toku sporu.

Ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

9. Przewidywane skutki regulacji

Projektowana ustawa powinna zwiększyć realną siłę negocjacyjną związków zawodowych, a przez to sprzyjać rozwojowi rokowań zbiorowych, układów zbiorowych pracy i innych porozumień zbiorowych. Urealnienie możliwości strajku nie oznacza, że każdy konflikt będzie prowadził do strajku. Silniejsza pozycja negocjacyjna strony pracowniczej może przeciwnie zwiększać znaczenie samego dialogu i zawierania porozumień.

Projekt może również ograniczyć działania odwetowe i praktyki zmierzające do osłabiania działalności związkowej. Służyć temu będą zarówno indywidualna ochrona przed odwetem, jak i możliwość dochodzenia przez związek zawodowy własnych roszczeń przed sądem pracy oraz uzyskania szybkiego zabezpieczenia.

Wzmocnienie rokowań zbiorowych może mieć również znaczenie dla poziomu wynagrodzeń i podziału dochodu. Trwałe mechanizmy zbiorowej regulacji pozwalają bowiem łączyć kwestie wynagrodzeń z czasem i organizacją pracy, obciążeniem pracą oraz innymi warunkami zatrudnienia.

Wzmocnienie realnej siły negocjacyjnej związków zawodowych wpisuje się także w cel promowania rokowań zbiorowych wynikający z dyrektywy UE w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych. W dłuższej perspektywie może ono sprzyjać wzrostowi udziału wynagrodzeń w dochodzie i, poprzez zwiększenie popytu konsumpcyjnego gospodarstw domowych, pozytywnie oddziaływać na popyt wewnętrzny i rozwój gospodarczy.

Projekt nie prowadzi do zniesienia materialnych ograniczeń strajku. Utrzymuje ochronę życia i zdrowia, bezpieczeństwa państwa, praw pacjentów oraz innych dóbr prawnych. Zmienia natomiast zasadniczo punkt ciężkości regulacji: z formalnej kontroli dopuszczalności strajku na ochronę wolności związkowej przy jednoczesnej odpowiedzialności za konkretne bezprawne działania.

W rezultacie projektowana ustawa tworzy spójniejszy model, w którym procedura sporu zbiorowego służy przede wszystkim rozwiązaniu konfliktu, a strajk i inne akcje protestacyjne stanowią środki wykonywania wolności związkowej.